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教辅治理的理想方案 采购权下放

发布时间:2014-08-18 15:37 责任编辑:wenfeng

我 国大约有2亿中小学生,教辅受众多,蕴含大商机,吸引众多机构进入,也引发许多社会问题。2012年以来,教辅成为重点治理的对象。原新闻出版总署等多部 委重拳出击,力度之大,前所未有。行业将这一轮新的教辅治理统称为“教辅新政”。教辅市场的现状是怎样的?它的问题在哪里?“教辅新政”效果如何?怎样根 本解决教辅市场的问题?相关研究者对此进行了一一解析。

教育出版是出版 业的重要组成。有资料显示,在发达国家,教育出版的产值约占出版业的50%;在发展中国家,这个数字达到70%。据我国多家上市出版集团年报显示,教材教 辅约占其总收入的70%。其中,中小学教辅产值和利润要大于教材。那么中小学教辅市场到底有多大?据行业资深人士估计,小学阶段大约每人每年教辅消费 100元,初中阶段大约200元,高中阶段大约300元(据了解,许多地方不止300元)。据教育部2012年的统计,小学约1亿人,初中约5000万 人,高中近4600万人,如此计算,教辅年销售约有340亿元实洋。

教辅的购销有两 种形式,统一征订和市场零售。统一征订是学校或各级教育主管部门的统一采购,市场零售则是读者的自由选购。根据采购量的大小,我们将学校一级小批量的统一 采购称为小征订,各县、市、省教育主管部门大批量的统一采购称为大征订。据估计,真正通过市场零售读者自由购买的教辅只有约20%,约80%的教辅是通过 各种形式的统一征订实现的(其中大征订约40%、小征订约40%)。

“教辅新政”的做法和影响

2012年以来,中小学教辅成为多部委重点治理的对象,具体来说,新政措施如下:

原新闻出版总署的主要措施是,严格教辅出版资质,强调一书一号。这些措施抬高了教辅出版的门槛,对于治理教辅散滥较有成效。

以教育部为首的四部委的主要措施是,进行教辅评议——由省级教育行政部门组织成立教辅评议委员会,择优选出若干套进行公告,各地市从中选择1套推荐给本地区学生选用。

发改委等三部委的措施,则是对进入评议推荐的教辅进行限价。

目前操作中,四部委《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》对行业影响最大。其本意是为学生推荐优秀教辅,但在一些地方的操作中出现了很大偏差。教辅评议被操作成七部委屡次禁止的教辅推荐目录,甚至比目录有过之而无不及。

其一,推荐产品不够优秀。《通知》要求“择优”推荐,而各省评议中,市场上优秀的教辅品牌很难见到。所推荐的除了教材原创出版社的产品,就是各省自己的产品。许多地方明确规定,送审单位须是本地出版社,直接排斥外版教辅。

其二,评议范围被不断扩大。《通 知》要求评议的种类主要是同步练习,“也可根据教学需要评议推荐寒暑假作业、初中和高中毕业年级考试辅导类教辅材料”。实际工作中,除了同步练习、寒暑假 作业、中高考教辅外,一些地方还将写字、作文、阅读、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、传记选读、幼儿园教材、专题教材……都列入评议范围,评议种类被不断扩 大。

其三,推荐套数有限。《通知》要求推荐“若干套”,实际上,各省同步练习只推荐1~3套。而且规定,除此之外“任何单位和个人不得进入学校宣传、推荐和推销任何教辅材料”。可以想象,这1~3套能否满足不同地区、不同教学水平的需求?为了能上评议,又有多少企业挤破了头。

其四,选购机制问题。《通知》要求地市从省评议中选择1套给学生,本是为强调一科一辅,结果许多地市只推荐1套,学校已没有选择。只有消费者(学生和老师)最清楚他们需要什么样的教辅,评议不应限制他们自由选择的权利。

其五,自愿选择变强制。《通知》要求“自愿选择”,许多地方变成了强制购买。而且有的地方不止推1套,而是发给学生2套。还有教育部门不定时去学校检查,如果统一购买了评议之外的教辅,就要受到处分。而如果购买了评议中的教辅,学校再买就没人管了。

其六,发行资质限制。《通知》规定,评议教辅的发行单位应具备“中小学教材发行资质”。问题是,我国从来没有设立过教材发行资质。有的地方规定,只有新华书店才有此资质,学校只能选购新华书店的教辅。于是,许多民营企业的销售,只能通过新华书店结账才算合法。

教辅治理的理想方案

针对教辅问题之所在,要从根本上解决问题,理想的解决方案是:

一、采购权下放

正常情况下,消费者即选购者,教辅应该交由学生与家长自由选购。应该相信,一个消费者一时的辨别能力可能是有限的,但无数消费者多年的辨别能力肯定是准确的。

由于许多老师确实需要1套教辅统一讲解和布置作业,那么统一采购1套教辅也是客观需要的。现实中,约80%的教辅是通过统一采购销售的。

如果教辅的统一 采购也是一种客观需求,如何让采购者真正关心消费者的利益?那么,最好将采购权下放给与消费者利害相关最大的人——该科的任课老师。从某种程度上说,任课 老师与学生都是教辅的消费者。而且,任课老师与学生利害相关最大(有考试成绩制约,其教学质量关系到未来升迁),利益诱惑最小(一班40人左右,有回扣不 过上百元,况且老师还要讲解和批改作业)。同时他们权力最小,监督最多(同事、校长、学生、家长都容易监督)。同样,任课老师采购,也便于因材施教。只有 任课老师最知道自己班级的水平与进度,而且有足够的专业知识选择最适合的教辅(事实上,任课老师作为教辅使用者和与学生利害相关最大的人,其采购权力是很 小的。销售人员更愿意找更高的领导,实现更大批的销售)。

反之,越是校级、县级、地市甚至省级的统一采购,与学生的利害相关越小,利益诱惑越大,越不能保证公平,也不利于教学中的因材施教。

反观日本和我国台湾地区,其教辅采购权在任课老师,校长不作干预。在我国内地,许多发达地区或重点学校,采购权也在任课老师或学科组长,校长已不干预。

二、进行最高指导定价

任课老师也属于代购,如何最大限度地杜绝其中的腐败?建议对教辅进行最高指导定价。

在市场经济条件下,企业应有自主定价的权利。但教辅的消费者是学生,有一定的公益属性。如果采购环节不能彻底净化,那么进行最高指导定价,是减少教辅高码低折和采购腐败的有效方式。

建议对教辅进行 指导定价,以不高于上一年一般图书平均印张定价为准。原新闻出版总署每年发布的《全国新闻出版业基本情况》中,有对一般书籍的总定价与总印张的统计,很容 易计算印张定价(2010年一般书籍印张定价为1.83元,2011年为2.02元,2012年为2.09元)。这是个相对稳定而又动态的数字,可以随物 价上涨而与时俱进。由于教辅的稿费通常低于一般图书,而发行量普遍大于一般图书,如此并不会影响企业的合理利润。事实上,市场零售的教辅定价一直不高,与 一般图书的定价基本是一致的。

如果说政府限价 不符合市场规律,可以由行业协会组织实施,作为行业自律。总之,采购权下放最为关键。采购权下放到最基层后,企业都在一个公平竞争的起步线上,优胜劣汰是 很快的。限价只是作为一种预防措施。如果这些做到了,任课老师在教辅采购中并无多少利益可图,自然不会无限采购。

教辅治理的现实方案

理想方案虽然维护了学生和家长的利益,有利于产业的长远发展,但对目前教辅产业格局调整较大,也增加了实施的难度。教辅治理的现实方案必须考虑三个问题,一是读者利益,二是产业相对稳定,三是产业健康发展。

读者利益是根本原则。在此基础上的利益才是企业的正当利益,在此基础上的产业才能健康长远发展。否则,就容易引发各种社会问题,引来政府治理,企业和产业就难以稳定长远发展。

产业相对稳定是健康发展的前提。一是每种销售模式都关系一大批人的就业与利益,变动过大容易引起产业震荡;二是产业相对稳定发展的时候,市场机制和读者选择可以发挥作用进行优胜劣汰。

而产业健康长远发展,需要有充分的竞争。只有充分的竞争,才有更好的产品和服务,才有不断的创新与发展。产业健康长远发展,要鼓励那些产品优质、运作规范、有核心竞争力的企业。如果企业没有自己的核心产品和竞争力,过多依赖行政资源,就容易受到政策波动的影响,产业持续发展的基石就不稳定。

目前情况下,应保持大征订、小征订、零售三方势力的相对平衡,让产业在相对稳定的格局下,充分发挥读者选择和市场竞争的作用,实现产业的优胜劣汰和良性发展。在此基础上,教辅治理的现实方案是:

对于大征订,一是强调评议的程序公正和信息公开,鼓励各省让更多优秀产品进入评议推荐。目 前评议多为1~3套,主要是教材社与当地教育社的产品,地方保护严重,利益区隔明显。评议推荐应真正推荐优秀教辅,而非地方保护和行业垄断的手段。二是强 调“自愿选择与无偿代购”。这是四部委《通知》的要求,但被许多地方操作成排他性的强制购买,甚至比当年明令禁止的“教辅推荐目录”有过之而无不及,这明 显不是治理的初衷。教辅评议应该像畅销书排行榜,它可以引导销售,但无权强制销售。而且不应规定渠道,凡有图书发行资格的企业都可以发行。

此外,以地市为单位统一采购也不符合市场规律。纵使同一个地市,学校与学校的差距也很大,重点学校与一般学校、城市学校与乡村学校甚至实验班与普通班的情况都不相同,只有消费者(学生和任课老师)最清楚他们需要什么样的教辅,教辅评议不应限制他们自由选择的权利。

这样做的目的,一是让评议真正发挥正向作用;二是抑制大征订利用政策过度挤压市场的冲动;三是促进大征订类产品的相对竞争,促进企业关注自己的产品质量和市场营销,真正提升其市场竞争能力。

目前,市场区域分割严重,没竞争力的企业依赖地方保护也能很好地生存,而有竞争力的企业也很难打破地方保护的藩篱而发展壮大。其实,各地出版发行集团实力都比较强大,在竞争中拥有很多优势。如果某些集团还要过度依赖行政资源挤压市场空间,那么他们存在的价值就会受到质疑。

对于小征订,其 突出的问题是质量良莠不齐,高码低折严重。治理的措施,一是提高从业门槛,如强调一书一号,对于治理教辅过多过滥较有成效。二是对所有教辅进行最高限价。 由行业协会出面,为教辅设定最高指导定价,这对行业也是一种有益的引导。三是加强教辅征订环节的监督,防止利益交换。

对于零售,这是最健康的业态,能够被读者选择留下来的,质量通常较好,销售中也不存在腐败或强制问题,应大力鼓励在零售领域有品牌出版商和发行商。

必须说明的是,现实方案只是提供一个台阶,教辅问题的根本解决,必须是理想方案的实施。

教育出版是我国 出版业的支柱产业,教育出版的生存状态和形象,直接关系到出版业的生存状态和形象。教辅又占教育出版的半壁江山,而且参与主体更多,消费者更是几乎遍及每 个家庭。教辅的形式与内容,完全服务于目前的教学方式和考评制度;教考方式怎么改,教辅就会怎么变。相比于培训、家教、学习机等,图书是一种比较实惠、廉 价的助学产品,必定有其存在的价值。

优秀的教辅是一线教学经验的结晶,可以提升学习效率,也是能最便宜的平衡教育资源的方式。教辅市场的健康发展,对于整个行业和社会都关系重大。只有建立一种健康的机制,才能让教辅出版企业真正在服务读者、服务教育中成就自己,才能让产业实现更健康、繁荣、可持续发展。